第一章 美國(guó)憲法與對(duì)外政策
在美國(guó)政治制度中，政府處理對(duì)外關(guān)系和國(guó)內(nèi)事務(wù)的方式和職能有著重要的區(qū)別，但是，美國(guó)政府對(duì)外與國(guó)內(nèi)政策制定實(shí)施的權(quán)力，均源自美國(guó)憲法。美國(guó)憲法確立了美國(guó)政府的框架，奠定了美國(guó)政治制度的基礎(chǔ)。因此，要了解美國(guó)的對(duì)外政策，必須了解美國(guó)憲法。
第一節(jié) 美國(guó)憲法與美國(guó)政治制度
美國(guó)憲法是人類(lèi)社會(huì)的第一部成文憲法，迄今已有200多年的歷史。美國(guó)憲法是美國(guó)歷史上最重要的法律文件，集中體現(xiàn)了美國(guó)人的民族特性和政治智慧。1776年7月4日美利堅(jiān)合眾國(guó)十三州在大陸會(huì)議宣布的《獨(dú)立宣言》繼承和發(fā)展了天賦人權(quán)和社會(huì)契約理論，闡述了殖民地人民爭(zhēng)取獨(dú)立的理論根據(jù)。而1787年費(fèi)城制憲會(huì)議通過(guò)的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》則建構(gòu)了美國(guó)政治生活的基本大法和基本制度，確立了美國(guó)政府的基本框架與美國(guó)政治制度的基本原則。
一、美國(guó)憲法規(guī)定的政治制度原則
美國(guó)憲法的形成主要源自三方面的力量：英國(guó)的政治傳統(tǒng)、歐洲啟蒙思想和美國(guó)獨(dú)立前后的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。作為美國(guó)的最高法律，美國(guó)憲法反映了啟蒙時(shí)代歐洲思想家的治國(guó)理論，體現(xiàn)了美國(guó)政治制度的基本原則，即天賦人權(quán)、人民主權(quán)和限權(quán)政府、法治而非人治、代議制、分權(quán)制衡、聯(lián)邦制、文官控制軍隊(duì)。
天賦人權(quán)與社會(huì)契約論是美國(guó)憲法的重要理論基礎(chǔ)之一。美國(guó)憲法是在長(zhǎng)期實(shí)踐英國(guó)法律的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，英國(guó)采取不成文法，而美國(guó)的一切法律都是成文法。憲法是社會(huì)的全體成員協(xié)商達(dá)成的契約，為的是u201c建立更完善的聯(lián)邦，樹(shù)立正義，保障國(guó)內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福u201d。在憲法中，人民只是將自己的一部分天賦人權(quán)交給政府，使之具有必要的權(quán)威，而仍然保持了自己的其他權(quán)力。托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）這位開(kāi)國(guó)元?jiǎng)自凇丢?dú)立宣言》中已經(jīng)將天賦人權(quán)視為u201c不言而喻u201d的真理，u201c人人生而平等，造物主賦予他們?nèi)舾刹豢勺屌c的權(quán)利，其中包括生存權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，人們才建立政府。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則獲致于被治者的同意u201d。盡管如此，在美國(guó)憲法被批準(zhǔn)后不久，國(guó)會(huì)通過(guò)的十條修正案，即《權(quán)利法案》，詳細(xì)列舉了政府不得侵犯的人民權(quán)利。這種在成文憲法中對(duì)人民權(quán)力予以明確法律保障的做法，后來(lái)為世界上眾多國(guó)家所效仿，被譽(yù)為u201c是美國(guó)人的創(chuàng)舉，是對(duì)政治學(xué)和憲法學(xué)的重要貢獻(xiàn)u201d。
美國(guó)憲法的另一個(gè)重要理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)論。1781年通過(guò)的邦聯(lián)條例只是州政府之間的契約，而憲法直接以人民為基礎(chǔ)。美國(guó)憲法的序言就表述了人民主權(quán)論：u201c我們，美利堅(jiān)合眾國(guó)的人民，為了組織一個(gè)更完善的聯(lián)邦，樹(shù)立正義，保障國(guó)內(nèi)的安寧，建立共同的國(guó)防，增進(jìn)全民福利和確保我們自己及我們后代能安享自由帶來(lái)的幸福，乃為美利堅(jiān)合眾國(guó)制定和確立這一部憲法。u201d憲法的第一句話就是u201c我們，美利堅(jiān)合眾國(guó)的人民u201d，再不是以各州的名義。政府的權(quán)力來(lái)自人民，目的在于保護(hù)人民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)和追求幸福的權(quán)利。與人民主權(quán)原則緊密相連的是u201c限權(quán)政府u201d的原則。在建立政府，尤其是強(qiáng)大的政府時(shí)，既要授予政府權(quán)力，又必須對(duì)權(quán)力加以限制。政府的權(quán)力不是絕對(duì)的，它只能行使人民通過(guò)憲法授予它的權(quán)力，不得行使憲法禁止它行使的權(quán)力。美國(guó)憲法第一條第八款列舉了聯(lián)邦政府可以行使的權(quán)力，在其他條款中規(guī)定了禁止聯(lián)邦政府行使的權(quán)力。《權(quán)利法案》列舉了政府不得侵犯的人民權(quán)利，這些都是限權(quán)政府原則的具體體現(xiàn)。
法治（the rule of law）是美國(guó)憲法所體現(xiàn)的另一重要原則。法律權(quán)威尤其是憲法至上性原則是法治國(guó)家憲法的必備條款，如美國(guó)憲法第六條規(guī)定：u201c本憲法及依本憲法所制定之合眾國(guó)法律，以及合眾國(guó)已經(jīng)締結(jié)及將要締結(jié)的一切條約，皆為全國(guó)之最高法律。u201d美國(guó)法治原則的關(guān)鍵在于政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律來(lái)運(yùn)作，無(wú)論是公民還是政府官員都服從于法律，立法權(quán)力亦受到憲法的限制。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期著名的政治活動(dòng)家、政治思想家托馬斯·潘恩（Thomas Paine）曾指出：u201c憲法不僅是一種名義上的東西，而且是實(shí)際上的東西。u2026u2026憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國(guó)的憲法不是其政府的決議，而是其政府的人民的決議u2026u2026它包括政府據(jù)以建立的原則、政府組織的方式、政府具有的權(quán)力、選舉的方式、議會(huì)的任期、政府行政部門(mén)所具有的權(quán)力u2026u2026因此，憲法對(duì)政府的關(guān)系猶如政府后來(lái)所制定的各種法律對(duì)法院的關(guān)系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按照已制定的法律辦事；政府也以同樣的方式受憲法的約束。u201d由此可以看出，u201c憲法至上u201d成為美國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的核心理念。作為世界上第一部成文憲法，美國(guó)憲法已經(jīng)成為美國(guó)民主、自由與法治事業(yè)的根基。美國(guó)憲法框架下的法治約束了政府的任意權(quán)力，提升了政府決策的理性。分權(quán)制衡、憲法所保護(hù)的言論自由、高級(jí)法理念等等，都有利于防止公共決策被沖動(dòng)、情感、局部利益和短期不理性所左右，法治的初衷通過(guò)憲法得到了集中體現(xiàn)。
在國(guó)體問(wèn)題上，美國(guó)制憲者們并無(wú)太大的分歧，共和制是他們唯一認(rèn)真考慮過(guò)的政治制度。他們既反對(duì)君主專制，又反對(duì)多數(shù)專制，因而決定不采用直接民主，即人民不直接治理政府，而選擇了由人民直接或問(wèn)接地選出代表來(lái)制定和執(zhí)行法律，這就是代議制政府，或代議制民主。在這樣的憲政民主政體中，民主是原則，也是程序。在制憲者看來(lái)，代議制政府是最好的選擇。一方面，它體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則，使人民通過(guò)選舉對(duì)政府實(shí)行控制，因?yàn)槎ㄆ谶x舉既使民選官員及議員受到選民的監(jiān)督，又使政府和當(dāng)政者通過(guò)依靠選民和對(duì)選民負(fù)責(zé)獲得執(zhí)政的合法性。另一方面，通過(guò)間接民主的方式，它可以防止u201c暴民專政u201d和u201c民主過(guò)分u201d。
權(quán)力分立和制約平衡是美國(guó)政治制度的又一個(gè)重大原則，美國(guó)政府的基本框架就是依據(jù)這一原則確立的。制憲者根據(jù)建國(guó)后各州已經(jīng)實(shí)行三權(quán)分立的實(shí)踐，將中央政府的權(quán)力分為立法、行政和司法三大部門(mén)，并規(guī)定立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，司法權(quán)屬于各級(jí)聯(lián)邦法院，明確地把三權(quán)分別授予三個(gè)彼此獨(dú)立而平等的部門(mén)。憲法第一條第一款明確規(guī)定立法權(quán)歸國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)由參議院和眾議院組成。第八款逐項(xiàng)規(guī)定了國(guó)會(huì)具有的權(quán)力，主要是設(shè)立機(jī)構(gòu)、組織政府、制定法律、管理財(cái)務(wù)以及宣戰(zhàn)的權(quán)力。第九款規(guī)定了國(guó)會(huì)所不具有的權(quán)力，也就是被明確禁止的權(quán)力，如不得中止人身保護(hù)的特權(quán)、不得通過(guò)公民權(quán)利剝奪法案、不得授予任何貴族爵位等。憲法第二條規(guī)定行政權(quán)歸總統(tǒng)。美國(guó)實(shí)行典型的總統(tǒng)制，總統(tǒng)握有實(shí)權(quán)，有u201c民選的國(guó)王u201d之稱。由于邦聯(lián)國(guó)會(huì)的教訓(xùn)，制憲者們深感必須大權(quán)集中，有一位能令行禁止的行政首腦。總統(tǒng)的權(quán)力大致如下：執(zhí)行法律、建議立法、否決國(guó)會(huì)的立法、處理外交、提名司法和行政官員以及統(tǒng)率軍隊(duì)等。在非常情況下，總統(tǒng)有權(quán)召集兩院或任何一院開(kāi)會(huì)。總統(tǒng)雖然對(duì)國(guó)會(huì)立法具有否決權(quán)，但對(duì)憲法修正案卻不具有否決權(quán)。憲法第三條規(guī)定司法權(quán)屬于最高法院和國(guó)會(huì)隨時(shí)規(guī)定和設(shè)立的下級(jí)法院。司法權(quán)的適用范圍包括憲法本身和其他合眾國(guó)的法律、條約、涉外案件以及以合眾國(guó)為一方的訴訟和州際訴訟等。聯(lián)邦法官由總統(tǒng)任命，參議院確認(rèn)，法官一旦任職，只要行為端正，便可任職終身。
美國(guó)憲法對(duì)政府三大部門(mén)間的制衡作出了詳盡的規(guī)定。在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間，總統(tǒng)有權(quán)否決國(guó)會(huì)的立法，但是國(guó)會(huì)兩院又能以2/3多數(shù)否定總統(tǒng)的否決。總統(tǒng)有權(quán)提名聯(lián)邦法官和部長(zhǎng)候選人以及締結(jié)條約，但是都必須經(jīng)過(guò)參議院的批準(zhǔn)。國(guó)會(huì)可以通過(guò)彈劾將總統(tǒng)或法官免職，但必須達(dá)到2/3多數(shù)。若總統(tǒng)受審．必須由最高法院首席法官主持審判。而且，構(gòu)成國(guó)會(huì)本身的兩院之間也彼此制衡。參議院和眾議院互有否決權(quán)，即任何立法必須由兩院同時(shí)多數(shù)通過(guò)。一切征稅案都由眾議院提出，但法官和官員的任命都由參議院批準(zhǔn)。司法和其他兩部門(mén)之間同樣構(gòu)成制衡。總統(tǒng)任命最高法院法官，但其上任后只要忠于職守，便可終身任職，這就保證他們不再受到任何權(quán)力或私利的牽制，以便作出公正的判決。最高法院有權(quán)對(duì)包括憲法在內(nèi)的一切法律作出解釋，從而導(dǎo)致了司法復(fù)審權(quán)的確立。法院有權(quán)宣布國(guó)會(huì)通過(guò)、總統(tǒng)簽署的法律為違憲而非法，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)都必須服從法院的判決。但是最高法院無(wú)權(quán)否定憲法修正案，國(guó)會(huì)若要否定最高法院對(duì)于某項(xiàng)法律的違憲判決，可以通過(guò)憲法修正案，這樣便與法院無(wú)關(guān)。同時(shí)，國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)玩忽職守或犯罪的法官提出彈劾。
美國(guó)制憲者在憲法中根據(jù)三權(quán)分立和相互制衡原則所精心設(shè)計(jì)的一整套具體措施，不僅發(fā)展了由洛克、孟德斯鳩等奠定的歐洲啟蒙時(shí)代最先進(jìn)的政治思想，而且把它們制度化、法律化，將其付諸實(shí)施，這是他們對(duì)政治學(xué)和政治制度的重要貢獻(xiàn)。
聯(lián)邦主義是美國(guó)憲法的另一基本原則。在美利堅(jiān)合眾國(guó)建國(guó)初期的1776-1787年，美國(guó)為邦聯(lián)制國(guó)家，就中央和地方的權(quán)力劃分來(lái)看，中央權(quán)力較弱，主要的權(quán)力分散在各州。政治的不統(tǒng)一，財(cái)政的混亂，經(jīng)濟(jì)的凋敝最終引發(fā)了社會(huì)的動(dòng)蕩和民眾的不滿。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)迫使美國(guó)放棄邦聯(lián)制，而走向中央權(quán)力比較集中的聯(lián)邦制。1787年制定的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》改國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為聯(lián)邦制，在建立統(tǒng)一的聯(lián)邦政權(quán)的基礎(chǔ)上，各州仍保有相當(dāng)廣泛的自主權(quán)。憲法中關(guān)于聯(lián)邦與各州的關(guān)系規(guī)定了三條基本原則：其一，憲法第十六條規(guī)定，憲法、依照憲法所制定的聯(lián)邦法律以及在聯(lián)邦權(quán)力下已締結(jié)和將要締結(jié)的條約，均應(yīng)成為全國(guó)的最高法律，即使與任何州的憲法和法律相抵觸，各州法官仍應(yīng)遵守；其二，憲法第一條第八款明確列舉了聯(lián)邦國(guó)會(huì)擁有軍事、外交事務(wù)、財(cái)政、州際貿(mào)易等方面的立法權(quán)和宣戰(zhàn)權(quán)；其三，憲法第十條修正案規(guī)定憲法未授予合眾國(guó)亦未禁止各州行使的各項(xiàng)權(quán)力，分別由各州和人民予以保留。根據(jù)上述原則，在合眾國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)邦政府的權(quán)力是最高的，但它也不能防范和限制各州權(quán)力的行使。各州在其范圍內(nèi)享有充分的管理權(quán)，州政府是由各州的選民選舉產(chǎn)生的，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干預(yù)州政府的事務(wù)，在不違反聯(lián)邦憲法、法律和條約的前提下，各州政府有完整運(yùn)轉(zhuǎn)的自由，行使其保留權(quán)力。兩套平行的政府分別選舉產(chǎn)生，在美國(guó)政治制度中，聯(lián)邦和州之間構(gòu)成了又一種制衡，有利于中央與地方權(quán)力的平衡，因此，美國(guó)人把聯(lián)邦制當(dāng)作他們永不過(guò)時(shí)的驕傲，稱聯(lián)邦制是u201c美國(guó)對(duì)憲治（constitutional government）作出的新的、創(chuàng)造性的貢獻(xiàn)u201d。
美國(guó)制憲者認(rèn)為，必須把軍隊(duì)置于文職機(jī)關(guān)和文職人員的控制之下，即文官控制軍隊(duì)的原則。在美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉兛磥?lái)，龐大的軍隊(duì)同暴政是分不開(kāi)的，要防止暴政，軍人就不得干預(yù)政治。憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)有權(quán)制定有關(guān)管理和控制陸海軍隊(duì)的各種條例，制定民兵組織、裝備、訓(xùn)練和管理的辦法。軍隊(duì)和民兵的職能是執(zhí)行聯(lián)邦法律，鎮(zhèn)壓叛亂和擊退侵略。美國(guó)總統(tǒng)為合眾國(guó)的陸海軍總司令，又是民兵奉召為合眾國(guó)執(zhí)行任務(wù)時(shí)的統(tǒng)帥。美國(guó)憲法的這些規(guī)定體現(xiàn)了文官控制軍隊(duì)的原則。軍隊(duì)被置于國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的直接控制下，只有執(zhí)行聯(lián)邦政府法律的責(zé)任而無(wú)權(quán)干預(yù)政治，更不能非法地用于派系之爭(zhēng)。美國(guó)自建國(guó)以來(lái)，之所以從未發(fā)生軍事政變，除其他因素外，文職控制軍隊(duì)原則的牢固樹(shù)立，是一個(gè)重要的原因。文官控制軍隊(duì)，已成為美國(guó)的傳統(tǒng)。
二、美國(guó)憲法的局限性與活力
1787年的美國(guó)憲法及其所確立的美國(guó)政治制度并非完美無(wú)缺。基于其所產(chǎn)生的時(shí)代背景與現(xiàn)實(shí)需求，美國(guó)憲法存在著諸多不足，為日后美國(guó)政治及社會(huì)發(fā)展留下了隱患。隨著歷史的發(fā)展，美國(guó)憲法的許多內(nèi)容在美國(guó)政治生活中不斷受到挑戰(zhàn)。然而，作為人類(lèi)的第一部成文憲法，美國(guó)憲法為適應(yīng)國(guó)家不斷變化的需求，盡管在保持基本原則的前提下作出了一系列修改，但卻表現(xiàn)出一種u201c超穩(wěn)定性u(píng)201d，具有極強(qiáng)的活力，被譽(yù)為u201c一部活著的憲法u201d。
我們首先要認(rèn)識(shí)到，當(dāng)初美國(guó)的開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉冎茟椀哪康牟⒉皇且獎(jiǎng)?chuàng)造一個(gè)盡善盡美、正義民主的政治體制，而是為了能夠及時(shí)挽救正在走向失敗邊緣的邦聯(lián)。邦聯(lián)時(shí)期的美國(guó)，州政府各自為政，邦聯(lián)政府沒(méi)有被賦予相應(yīng)的權(quán)力，無(wú)力應(yīng)對(duì)美國(guó)這個(gè)新生的國(guó)家所面臨的內(nèi)政問(wèn)題和外來(lái)威脅，因此，u201c為了保護(hù)已有的利益，各州的代表（和他們所代表的利益集團(tuán)）必須建立一種高于自己利益的公共利益和一個(gè)高于各自權(quán)威的公共權(quán)威來(lái)貫徹公共利益u201d，建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，補(bǔ)救邦聯(lián)政府的弱點(diǎn)。而且，由于制憲者所代表的利益（或利益集團(tuán)）是多元的，u201c產(chǎn)生的憲法也必然是一個(gè)多元利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物u201d。因此，u201c美國(guó)憲法并不是一個(gè)完美無(wú)缺的政治體制設(shè)計(jì)u201d。u201c制憲者們（包括后來(lái)反對(duì)和支持憲法的人們）當(dāng)時(shí)并不著意建立一個(gè)現(xiàn)代意義的民主政體。u2026u2026聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人都不是現(xiàn)代意義上的民主派，兩者都沒(méi)有、也拒絕考慮全面地給予所有的美國(guó)人平等的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。制定憲法者中的大部分人是美國(guó)社會(huì)的精英分子，也是大地產(chǎn)所有者，他們深知政治權(quán)利的不平等是基于經(jīng)濟(jì)地位、知識(shí)占有和社會(huì)影響的不平等。u201d