聯(lián)邦公司簡介

美國國有企業(yè)一般稱為u201d聯(lián)邦公司u201c。但何謂聯(lián)邦公司，在美國也是一個從過去到現(xiàn)代，幾十年議論不決的問題。法律文件和政府報告，以及學(xué)術(shù)探討都曾給出若干聯(lián)邦公司的定義，但卻始終未得統(tǒng)一。甚至不同的立法文件對聯(lián)邦公司也有不完全相同的解釋。因此有的學(xué)者甚至認(rèn)為，u201c聯(lián)邦公司不應(yīng)被視為一種特殊類型的組織形式，實際上它們都是產(chǎn)物，作為一個群體，它的特點就是每個公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財產(chǎn)和控制的結(jié)構(gòu)。u201d但總的來說，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點歸納為以下幾點：

1.聯(lián)邦公司是由聯(lián)邦政府全部或部分擁有和控制或者雖非聯(lián)邦政府擁有、但由聯(lián)邦政府資助、并受其控制或監(jiān)督的組織。

與其他國家一樣，資本投資仍是確定美國聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素。絕大多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由聯(lián)邦和私人組織或個人共同投資和擁有。除了這種投資控制關(guān)系形成的聯(lián)邦公司外，根據(jù)聯(lián)邦政府并由聯(lián)邦預(yù)算資助，因而受政府控制和監(jiān)督的一些公司也被視為聯(lián)邦公司。即所稱的政府資助企業(yè)。

2.聯(lián)邦公司是采取私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動，同時也履行政府公共職能的一種介乎公私領(lǐng)域之間的一種組織形式。就法律形式而言，聯(lián)邦公司采取的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng)營活動是以營利為目的的商業(yè)性活動。但與此同時，由于聯(lián)邦公司成立的目的本身基本上是為了更好地管理和干預(yù)某種經(jīng)濟活動，替代行政機構(gòu)完成公共職能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類似于公法人，又類似于私法人的特殊性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領(lǐng)域的界限。

3.聯(lián)邦公司是一個自我維持、自我發(fā)展、獨立經(jīng)營的企業(yè)法人組織。無論是聯(lián)邦全部擁有、控制、還是部分擁有控制以及聯(lián)邦資助的公司，都無一例外地具有獨立的法律人格，擁有自己的財產(chǎn)，獨立承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任，以自己的名義進行訴訟活動。同時它免受聯(lián)邦行政機構(gòu)的行政審計、預(yù)算管理和行政審查，這使它明顯地區(qū)別于其他政府行政機構(gòu)和部門。

種類

在美國，并沒有對聯(lián)邦公司進行統(tǒng)一調(diào)整的類似于公司法的專門立法，幾乎每一個立法都是針對某一個聯(lián)邦公司特別規(guī)定的。而每一個聯(lián)邦公司則是各個特別立法創(chuàng)制的結(jié)果。因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說構(gòu)成一種單獨的法律形式，其具體分類也就更加困難了。如同沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的定義一樣，也沒有統(tǒng)一的公司分類，因此這里只就幾種具有較大影響的分類作一簡單的介紹。

最具有實際效力關(guān)于聯(lián)邦公司的法律文件是1945年在新政期間制定的聯(lián)邦公司控制法。該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關(guān)系的基本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對聯(lián)邦公司的管理和監(jiān)督。該法將聯(lián)邦公司分為聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類型，并在每種類型下列舉了當(dāng)時存在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必須提交營業(yè)預(yù)算作為聯(lián)邦預(yù)算的一部分，必須接受聯(lián)邦機構(gòu)的會計審查和監(jiān)督。

具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類是1983年聯(lián)邦會計總署發(fā)布的一個報告。該報告把47家聯(lián)邦公司分為三類：聯(lián)邦控制公司、公私混合公司、私人控制公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是財產(chǎn)和管理結(jié)構(gòu)。當(dāng)聯(lián)邦政府負責(zé)或提供主要的管理和財產(chǎn)時，則構(gòu)成聯(lián)邦控制公司，否則為私人控制公司，中間者為公私混合公司。聯(lián)邦會計總署是具體負責(zé)聯(lián)邦公司財務(wù)審計的機構(gòu)，它的分類具有重要的實際意義。

另一個具有一定影響的分類是全國公共管理學(xué)會所作的。它首先將聯(lián)邦機構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類。其中政府企業(yè)包括采取法人或非法人形式的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等。它所稱的政府公司具體又分為全部擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是資本的擁有和董事會成員的組成結(jié)構(gòu)。這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它是根據(jù)政府的特別法令而設(shè)立的。

學(xué)者們對聯(lián)邦公司的分類另有不同。除了肯定了上述全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司外，有的還特別提出了一種u201c區(qū)域模糊u201d（Twilight Zone）公司。這種公司是指那些漂忽于公私之間、地位模糊的政府組織。它們既不象純粹的政府機構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營業(yè)性的、非商業(yè)性的公司，也有營利性、商業(yè)性的公司。前者的設(shè)立目的是使它們的活動擺脫政治干預(yù)，使其具有普通政府機構(gòu)所不具有的能力和主觀能動性。如公共廣播公司，它負責(zé)批準(zhǔn)公共廣播服務(wù)許可，但本身并不擁有任何電臺或電視臺，而只是通過扶持全國聯(lián)網(wǎng)服務(wù)或向電臺、電視臺付費來協(xié)助發(fā)展和改進公共電訊服務(wù)和非商業(yè)性電視、電臺廣播。營利性的商業(yè)性公司的目的是回避國有化的形象或使政府能夠在不直接干預(yù)的前提下參與私人市場的活動。如全國鐵路旅客公司就是70年代為防止城市間鐵路旅客運輸服務(wù)的廢棄，并振興旅客運輸，使其成為有利可圖的經(jīng)營而設(shè)立的公司。

有的政府文件（Budget Appendit of the United States， Jistal Year 1986，P。V－2）和學(xué)者還提出了一種u201c政府主辦企業(yè)u201d（Goverment－sponsored Enterprises），這種企業(yè)的地位處于私人組織和政府機構(gòu)之間，它雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設(shè)立由聯(lián)邦許可，并服從于某種形式的聯(lián)邦監(jiān)督和管理，從事國會授權(quán)的商業(yè)性活動，給人以由聯(lián)邦扶持的印象，但實際上聯(lián)邦并不一定投入任何資金。這種政府企業(yè)被稱立為精神國有化的企業(yè)，如聯(lián)邦全國抵押總會、學(xué)生借貸市場總會等。

綜上可見，由于創(chuàng)制過程和法律調(diào)整本身的分散，美國聯(lián)邦公司的類型甚為復(fù)雜，很難對其作出系統(tǒng)、嚴(yán)格的劃分。甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律文件或聯(lián)邦機構(gòu)定為不同的公司類型。比較而言，上述分類中，全國公共管理協(xié)會所做的分類是比較全面和清晰的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類型和范圍。

管理機構(gòu)

聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)基本采取普通商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公司實行獨任制領(lǐng)導(dǎo)，直接服從于政府部長外，絕大多數(shù)實行董事會決策、總裁執(zhí)行的管理體制，不同的是它們的董事會的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同。

聯(lián)邦公司的董事會具有特殊的意義。它具有兩個重要的作用，其一它作為自治性公司的法律機構(gòu)是連結(jié)國會和公司業(yè)務(wù)管理活動的中間環(huán)節(jié)。即國會關(guān)于聯(lián)邦公司的政策決定，包括預(yù)算計劃、組織調(diào)整等，都通過董事會而落實到公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)。其二，董事會又是公司排斥政治干預(yù)的重要手段，使公司獨立的法律地位得以有效的保障。

聯(lián)邦公司的董事會的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類型不同而有所不同。在全部擁有公司中，一般60%以上的董事會成員是由總統(tǒng)任命的，其余的則按法定要求由聯(lián)邦有關(guān)方面的代表組成。在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定是各方面利益集團的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會必須有三名農(nóng)民的代表；海外私人投資公司的董事會必須各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表，受任的董事大都是聯(lián)邦雇員。在某些情況下，甚至董事會全部成員皆由聯(lián)邦雇員擔(dān)任，例如年金利益保證公司的董事會是由勞工部、商業(yè)部和財政部的部長組成。董事會有的是由總統(tǒng)指定或由聯(lián)邦雇員兼任，少數(shù)是由董事會選任。全部擁有公司的另一個突出特點是其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政機關(guān)的密切聯(lián)系。有2個公司根本沒有董事會，它們是由部長控制之下的單一性負責(zé)機構(gòu)。另有13個公司沒有董事會，其中有4個董事長由內(nèi)閣部長擔(dān)任，3個董事長由總統(tǒng)任命，2個董事長是聯(lián)邦雇員，其余的4個由董事會自己選舉產(chǎn)生。與此類似，設(shè)有董事會的13個公司中，有5個公司的總經(jīng)理是董事會選任，其他的則是由聯(lián)邦雇員或總經(jīng)理任命的人擔(dān)任。

在混合擁有公司中，聯(lián)邦政府對其董事會的組成仍起著主要的作用。有40%的董事是由總統(tǒng)任命的，另外的40%也是由聯(lián)邦雇員擔(dān)任。其他股東選任的董事只占20%左右。與全部擁有公司不同的是，它的董事長和總裁都由董事會選任。

在私人控制公司或所謂的區(qū)域模糊公司中，由于資本構(gòu)成的明顯變化，聯(lián)邦政府對董事會組成的影響大大減少。由總統(tǒng)任命的董事一般不超過25%。并且也只有很少的聯(lián)邦官員或代表擔(dān)任董事，董事會成員主要由公司的股東選任，其董事長和總裁亦由股東選舉的董事會任命。在全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司中，還有的設(shè)有顧問委員會，其成員由來自不同方面的代表組成。很明顯，聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)組成受到聯(lián)邦政府的直接控制和強烈的影響，這種控制和影響的程度則取決于聯(lián)邦政府對公司擁有的程度。實際上，在現(xiàn)有的聯(lián)邦公司中，由總統(tǒng)任命和聯(lián)邦官員擔(dān)任的董事在多數(shù)聯(lián)邦公司構(gòu)成了董事會的多數(shù)。而私人股東，除私人控制公司外，對董事會的選任作用十分微弱。這種管理機構(gòu)與聯(lián)邦政府的密切關(guān)系是美國聯(lián)邦公司法律地位的一個極鮮明的特點，它反映了聯(lián)邦公司負有行政職責(zé)的性質(zhì)。

特點

與中國備受嬌寵叱咤風(fēng)云的國有企業(yè)最大的區(qū)別是，美國的國有企業(yè)地位一般，影響甚微，其生產(chǎn)總值僅占全國GDP的區(qū)區(qū)5%，而且還要受各方面的諸多約束管制。美國國有企業(yè)主要特點概括如下：

1、國有企業(yè)只允許從事私人無法做、做不好或者無利可圖的行業(yè)，如郵政、公共交通、自來水、污水處理及環(huán)保、博物館、公園森林、航空管制、部分跨州電力水利及公路鐵路、部分港口、部分軍事工業(yè)、航天、老人窮人及退伍軍人養(yǎng)老和醫(yī)療保險。

2、各級國有企業(yè)只向聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)議會負責(zé)，其建立與撤銷、經(jīng)營范圍及領(lǐng)域、商品及服務(wù)價格制定、撥款貸款、高管任免及薪酬均必須由同級議會審查批準(zhǔn)，政府只能嚴(yán)格按議會發(fā)布的命令（法案）具體執(zhí)行對所屬企業(yè)的監(jiān)管。聯(lián)邦大型國有企業(yè)（如成立于1826年的國家博物館和成立于20世紀(jì)30年代的田納西河流域管理局）甚至還設(shè)有由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、民主黨與共和黨代表、民眾代表組成的董事會，企業(yè)除對聯(lián)邦議會負責(zé)外還得接受該董事會的監(jiān)督。

3、為體現(xiàn)u201c公私官民平等和政府不與民爭利u201d的法律原則，國有企業(yè)除享受政府經(jīng)議會批準(zhǔn)的固定撥款（如田納西河流域管理局每年1.3億美元），基本沒有其他特權(quán)，甚至有明文規(guī)定國有企業(yè)不得上市融資。

4、國有企業(yè)有建立也有撤銷，建立依據(jù)多半是根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟形勢與社會需要，如20世紀(jì)30年代經(jīng)濟大蕭條時建立的田納西河流域管理局。

5、隸屬議會而非政府的聯(lián)邦審計署對國有企業(yè)實行嚴(yán)格監(jiān)管，國有企業(yè)高管一旦失職瀆職，輕則解職，重則吃官司并罰巨款，名聲掃地永難抬頭。

美國最早的國有企業(yè)是私人捐贈交由政府管理的國家博物館，規(guī)模最大的是田納西河流域管理局。分布最廣的則是虧損嚴(yán)重的郵政部門和各城市公共汽車公司與地鐵公司（公共交通局）、隧道管理局、自來水公司和污水管理局。

作為世界頭號軍事強國，美國政府也沒有自己龐大的軍工企業(yè)（聯(lián)邦和州的有限軍工企業(yè)主要負責(zé)裝備日常維修保養(yǎng)及常用部配件生產(chǎn)），尖端武器裝備的研發(fā)制造均長期采取u201c拿來主義u201d，以招投標(biāo)方式向私營企業(yè)訂購，如上世紀(jì)70年代馳名世界的F－16戰(zhàn)斗機，即由政府向數(shù)家私營企業(yè)發(fā)出研制招標(biāo)邀請，最后委托洛克希德和通用動力兩家設(shè)計方案入圍的公司拿出樣機，經(jīng)嚴(yán)格試飛檢測評定后，優(yōu)者喜滋滋獲得訂單，隨后在軍方嚴(yán)格監(jiān)督下生產(chǎn)，出局公司則拿一筆研制費走人。無訂單時，政府與私營公司各走自己的陽關(guān)道，基本無實質(zhì)瓜葛。正因如此，美國政府除負責(zé)制定和監(jiān)管勞動政策的勞工部外，不存在龐大的工業(yè)部和國防科工委。

美國的社會資產(chǎn)90%為私人擁有，有政府背景的國有企業(yè)自然難以興風(fēng)作浪；國民資產(chǎn)性收入占總收入（資產(chǎn)性收入與工資性收入之和）的比例頗高，因此國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）微幅增長（2～3%），老百姓也能嘗到甜頭而不致看數(shù)據(jù)空歡喜；因國有（政府）企業(yè)占社會經(jīng)濟比重極輕，經(jīng)濟遇到險惡風(fēng)浪時，政府則基本以旁觀者而非局中人身份出面相救，能進也能退，絕不致牽一發(fā)而動全身。

1980年，英國的GNP中，國有企業(yè)所占份額為11%，而約為2% 。英國屈指可數(shù)的國有企業(yè)主要集中于煤炭、鐵路、郵電等行業(yè),產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%,職員人數(shù)在整個就業(yè)人數(shù)中所占的比例也僅為2.5%。 在英國,國有企業(yè)分別隸屬于政府各個部門,如英國煤炭公司屬于能源部、英國鐵路公司屬于運輸部等。

英國保守黨政府自1979年執(zhí)政以來就大規(guī)模對國有企業(yè)實行私有化,迄今為止已先后出售了近50家企業(yè),價值500億英鎊,使之在國民經(jīng)濟中所占比重變得越來越小。

英國的國有企業(yè)監(jiān)管機制是獨立于政治程序的，各個部門的監(jiān)管權(quán)責(zé)都通過法律確定下來，從而保持與政治家的距離。然而歷史的經(jīng)驗顯示，僅靠監(jiān)管是遠遠不夠的。引入競爭體制往往比強化監(jiān)管更有助于激勵管理者提高效率和改善客戶服務(wù)。同時人們發(fā)現(xiàn)，并不是所有的國有部門都是自然壟斷的領(lǐng)域。例如在電力行業(yè)，電廠之間也可以開展競爭。

在原來的體制下，國有企業(yè)經(jīng)營者面對的是一個不確定的環(huán)境，比如（1）不明確的經(jīng)營目標(biāo)；（2）來自政府的干預(yù)；（3）促使人竭力避免風(fēng)險的激勵機制。民營化的成功正得益于克服了上述的弊病。所以，在撒切爾夫人任職期間對英國國有企業(yè)進行了改革。改革后政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)減少，大多數(shù)國營事業(yè)實行了私有化，勞動力市場也變得更具彈性，英國經(jīng)濟最終走出了長期u201c滯漲u201d的局面。