一、中國海關(guān)推行AEO制度的重要意義

(一)推行AEO制度是實現(xiàn)我國外貿(mào)又好又快發(fā)展的客觀需要

一方面,在我國奉行u201c和平共處、睦鄰友好u201d等外交政策環(huán)境下,雖然國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢總體穩(wěn)定,但是國外敵對勢力和國內(nèi)分裂分子利用貿(mào)易渠道來傳遞破壞國家安全和社會穩(wěn)定物品的活動始終存在。海關(guān)作為國家進出口貨物的主要監(jiān)管部門,有責任和義務(wù)維護國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定,而這恰恰與AEO制度所追求的u201c供應(yīng)鏈安全u201d目標相一致。另一方面,隨著我國融入國際經(jīng)濟體系的速度不斷加快,對外交往的日益深入,我國海關(guān)也存在著轉(zhuǎn)型的客觀需要。越早實現(xiàn)國際互認,就越有利于對外貿(mào)易,特別是對于外貿(mào)依存度較高的中國經(jīng)濟而言,更加具有重要意義u2014u2014u2014誰獲得國際認可的AEO證書,誰就享受貿(mào)易便利優(yōu)惠。在這樣的客觀形勢下,借鑒國際先進經(jīng)驗、推行AEO制度,必將有力促進我國開放型經(jīng)濟水平的提高。

(二)推行AEO制度是我國企業(yè)提高國際競爭能力的必然選擇

長期以來,世界各國均把u201c服務(wù)經(jīng)濟u201d作為海關(guān)部門最重要的職能之一,歐盟率先推行AEO制度的主要意圖也是實現(xiàn)貿(mào)易安全化和便利化,促進經(jīng)濟發(fā)展。從這個意義上講,我國海關(guān)推行AEO制度,也必將為國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造新的有利條件:一方面,能夠提高我國貨物進出口的通關(guān)速率,降低我國第三方物流的時間成本和資金成本。如果貿(mào)易更加便利,跨國公司在我國投資將穩(wěn)步上升,更多的轉(zhuǎn)口貨物可能經(jīng)我國轉(zhuǎn)口、加值,國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品出口、工業(yè)制造、港口運輸以及相配套的企業(yè),都可能因為我國物流成本的降低而獲得新的競爭力。另一方面,能夠促使貿(mào)易伙伴國家u201c敞開大門u201d,為我國產(chǎn)品的順利出口保駕護航。現(xiàn)階段,部分國家貿(mào)易政策不透明,造成我國貨物積壓,制約了我國產(chǎn)品出口。然而,如果國際上普遍推行AEO制度,那么各國海關(guān)必須按照統(tǒng)一標準實施監(jiān)管,上述問題也就不會存在了。

(三)推行AEO制度是我國海關(guān)實現(xiàn)全面風險管理的重要保障

AEO制度與我國海關(guān)正在推行的風險管理在對象和手段上的一致性,可以將其作為我國海關(guān)管理體制改革的助推器。一方面,我國傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管模式,是將所有的海關(guān)手續(xù)集中在通關(guān)環(huán)節(jié)處理,隨著物流量的增大,這種做法將不可避免地阻礙物流的正常運行,也使海關(guān)難以實施有效的監(jiān)管。

這就要求我國海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的主流必然是建立起海關(guān)管理鏈條中前期管理、現(xiàn)場監(jiān)管、后續(xù)管理三者之間的有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合的工作機制,從而將海關(guān)在通關(guān)環(huán)節(jié)所承受的壓力合理地分散到通關(guān)的前期和后期管理中去。然而形成這種工作機制的關(guān)鍵,就是建立起有效的企業(yè)守法管理系統(tǒng)。另一方面,以風險管理為中心環(huán)節(jié)的現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)與國際上推行的AEO制度在管理對象和管理方法上基本一致,都是以企業(yè)為單元,通過企業(yè)分類將高風險和低風險企業(yè)區(qū)別對待(風險的內(nèi)容和標準不同),在不降低甚至提高通關(guān)速度的基礎(chǔ)上,保證管理目標的實現(xiàn)。只有將風險分析技術(shù)和企業(yè)守法管理有機結(jié)合,才能使海關(guān)監(jiān)管工作建立在高效與嚴密、科學與規(guī)范相統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上,真正實現(xiàn)物流通暢。

三、我國海關(guān)推行AEO制度的難點分析

(一)AEO認證成本高,中小企業(yè)面臨申請與忽略的兩難困境

WCO倡導的AEO是一個涉及到整個貨物供應(yīng)鏈和企業(yè)內(nèi)部全面管理的認證制度,我國海關(guān)要想大規(guī)模實現(xiàn)國際互認,必須在現(xiàn)有驗證稽查等認證手段的條件下提高認證標準。與此同時,海關(guān)認證、國際互認等工作所帶來成本是必須考慮的問題,尤其是在我國口岸部門多頭管理的情況下,企業(yè)認證的費用可能會相當高。由于大型企業(yè)通過認證的經(jīng)濟能力遠超過中小企業(yè),其愿意參加認證的熱情也會超過中小企業(yè)。從管理者的角度來講,我國海關(guān)也愿意使大型企業(yè)率先通過認證,以便認證在貿(mào)易總規(guī)模中占有較大的比重,中小企業(yè)很難達到u201c年度進出口總值3000萬美元以上u201d或u201c年度報關(guān)單及進出境備案清單總量在2萬票以上u201d的硬性指標。

這種貿(mào)易條件上的差異,將使越來越多的中小企業(yè)處于競爭劣勢,最終被擠出國際貿(mào)易隊伍。但根據(jù)發(fā)達國家推行AEO的經(jīng)驗以及我國海關(guān)對企業(yè)管理的一貫原則,中小企業(yè)應(yīng)該與其他企業(yè)同樣享有申請、獲得AEO資格的權(quán)利。因此,如何幫助供應(yīng)鏈上的大、中、小各類企業(yè)成為我國AEO是一大難題。

(二)現(xiàn)行法律體制下,AEO企業(yè)能享受的優(yōu)惠政策相對有限

在總署黨組的正確領(lǐng)導下,全國海關(guān)牢固樹立了u201c關(guān)企合作伙伴關(guān)系u201d的新型服務(wù)理念,已經(jīng)基本在現(xiàn)行法制、政策允許的范圍內(nèi)最大限度地為企業(yè)提供了便利措施,比如,武漢海關(guān)的客戶協(xié)調(diào)員制度、湛江海關(guān)的信任征管辦法、南京海關(guān)的守法便利通關(guān)改革措施以及蘇州工業(yè)園區(qū)的u201c點對點u201d服務(wù)模式等等,都讓A類和AA類企業(yè)感受到了最優(yōu)質(zhì)的服務(wù);擁有AEO資格的AA類企業(yè)享有的優(yōu)惠措施,沒有AEO資格的A類企業(yè)幾乎同樣具有。此外,我國海關(guān)很多業(yè)務(wù)還處在以貨物管理為主體或二者兼有的監(jiān)管方式中,如審單、查驗、征稅等,這種交叉管理模式存在的問題就是各個部門容易各自為政,風險標準設(shè)置不統(tǒng)一,經(jīng)過全面評估的企業(yè)在獲得AA類等級后,也不能完全獲得在各通關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相應(yīng)的貿(mào)易便利,人力和監(jiān)管資源沒有發(fā)揮出更大的效益。美國海關(guān)實行的C-TAPT制度初期就曾經(jīng)遇到被企業(yè)冷落的現(xiàn)象,因為當時美國海關(guān)沒能給予被認證者真正的便捷優(yōu)惠。

(三)國際互認難度大,熟悉AEO制度的相關(guān)人才十分缺乏

根據(jù)《框架》中的有關(guān)規(guī)定,供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)涉及的企業(yè)和部門必須實現(xiàn)及時、有效、安全的數(shù)據(jù)交換,即供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)上所有單位的相關(guān)數(shù)據(jù)都要實現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)交換,而這對于我國企業(yè)來講,技術(shù)實現(xiàn)難度非常大。《框架》也提出希望物流企業(yè)在內(nèi)部管理方面作出一些改進。例如,我國企業(yè)將使用更先進、更安全的集裝箱;企業(yè)應(yīng)當執(zhí)行以海關(guān)設(shè)定的安全標準為參數(shù)的自我評估程序,確保企業(yè)的內(nèi)部政策和措施能為貨物的安全提供一定的安全保證等等,為此我國AA類企業(yè)必須對集裝箱設(shè)備進行改造升級,這又加大了我國AEO實現(xiàn)國際互認的技術(shù)難度。新《海關(guān)企業(yè)管理辦法》等標準制度完成后,重要的是如何完成認證,而認證過程卻面臨新的問題:一方面,認證不可能對所有標準進行客觀量化,主觀類標準需要認證者具有較高的職業(yè)技能和素質(zhì);另一方面,國際海關(guān)界認證中涉及大量會計、安全設(shè)置等涉及多個領(lǐng)域的專業(yè)知識,而我國現(xiàn)階段缺乏高素質(zhì)專業(yè)化的認證隊伍和技術(shù)保證,很難推進AEO的國際互認工作。

二、我國海關(guān)推行AEO制度的工作設(shè)想

(一)提高AEO制度的立法層次,推出新的優(yōu)惠措施引導企業(yè)參與

2010年AEO將作為歐盟強制性標準應(yīng)用于整個進出口貿(mào)易的貨物供應(yīng)鏈。屆時,沒有AEO資格的企業(yè)不僅要白費人力、物力在漫長的通關(guān)等待中,更可能為此喪失競爭優(yōu)勢,失掉歐盟大買家。因此,我國《框架》部分條款的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化工作必須及時開展,雖然新的《企業(yè)分類管理辦法》引入了AEO的概念,但要真正全面推行AEO制度,還需在認真落實《驗證稽查操作辦法》的基礎(chǔ)上,從《海關(guān)法》等較高的法律層次上明確AEO企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)。

與此同時,我國海關(guān)應(yīng)當有計劃地對AA類等AEO認證企業(yè)推出新的優(yōu)惠措施,以適應(yīng)國際海關(guān)界推行AEO制度的大環(huán)境:一是對AEO企業(yè)實行無紙通關(guān),設(shè)定特定通道,免予審查紙質(zhì)單證,邏輯檢控完畢后,即給予自動放行。二是對AEO企業(yè)的通關(guān)貨物,直接通過風險管理手段,利用自動化系統(tǒng)對企業(yè)提前申報的艙單數(shù)據(jù)進行審核,通過即放行。

如果需要人工干預(yù)查驗,必須填報干預(yù)緣由,并報經(jīng)層級領(lǐng)導審核批準。三是對AEO企業(yè)逐步采取美國海關(guān)模式,實行信任納稅,在口岸通關(guān)時只需交納全部或部分保證金,一年內(nèi)進行集中申報或稅收清算。當然,實施通關(guān)優(yōu)惠并不意味著海關(guān)放棄對貨物的實際監(jiān)控,海關(guān)始終保留對相關(guān)貨物抽檢、稽查、復(fù)核等權(quán)力。

(二)以WCO標準為基礎(chǔ),最大限度明確認證標準、簡化認證程序

WCO《AEO實施指南》對AEO認證條件的規(guī)定主要包括以下幾個方面:一是良好的守法記錄:AEO申請者必須在海關(guān)、商務(wù)、銀行、工商、稅務(wù)、外匯等行政管理部門無不良記錄。二是良好的商務(wù)管理:AEO申請者要按照公認的會計原則建立可供海關(guān)稽核的會計系統(tǒng),建立一個適當?shù)男姓M織以管理產(chǎn)品的物流,并定期對員工進行相關(guān)的管理安全規(guī)定方面的培訓。三是良好的財務(wù)狀況:AEO申請者必須通過現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負債表、利潤表等財務(wù)報表,證明其具有財務(wù)負債、正常經(jīng)營和應(yīng)對風險的能力。四是良好的安全措施:AEO申請者要確保貨柜倉儲、運送與裝卸區(qū)域的人員出入應(yīng)嚴格的管控;在法律許可的情況下,對執(zhí)行安全防護工作的員工要進行面試與定期安全審查。我國海關(guān)在推行AEO制度過程中,應(yīng)當結(jié)合自身情況,引入會計師事務(wù)所參與部分認證工作。進行認證的流程可以設(shè)計如下:第一步,由經(jīng)營者利用海關(guān)提供的u201cAEO申請者自我評估系統(tǒng)u201d,對公司結(jié)構(gòu)、公司外貿(mào)業(yè)務(wù)、貨運詳情、會計及法律審核等內(nèi)容進行自我評估,并向海關(guān)遞交申請和自我評估報告;第二步,海關(guān)組成專家組審核申請資料,以驗證稽查等方式,實地考察資料的真實性,根據(jù)評估情況對企業(yè)提出整改要求;第三步,經(jīng)營者經(jīng)海關(guān)評審合格后,雙方簽署MOU(合作備忘錄),海關(guān)對企業(yè)頒發(fā)AA類企業(yè)資格或其他AEO證書,施行便捷通關(guān)措施;企業(yè)定期向海關(guān)報送《經(jīng)營管理狀況報告》、《報關(guān)代理業(yè)務(wù)情況表》以及會計師事務(wù)所出具的年度審計報告等資料;第四步,海關(guān)審核員定期進行復(fù)核,把評定情況對外公布,以確保申請機構(gòu)落實AEO承諾并做出持續(xù)改進;對于違反有關(guān)規(guī)定的,海關(guān)應(yīng)當及時吊銷其AEO資格證書。

(三)采取分步實施的方式,逐步引導供應(yīng)鏈上各個企業(yè)成為AEO

AEO不僅適用于進出口商及生產(chǎn)廠商,也適用于其他的商業(yè)實體,如物流服務(wù)商、報關(guān)代理企業(yè)、口岸、機場、倉庫保管商以及運輸商等等,它不僅考察企業(yè)自身的情況,也會考察整個供應(yīng)鏈條上所有的合作方是否也合格。作為供應(yīng)鏈上的每個企業(yè),都必須從其構(gòu)成安全的各個角度進行自我審視和管理,以達到便捷化措施有效運作的前提條件。推行AEO制度是一個長期的復(fù)雜過程,現(xiàn)階段大規(guī)模推進AEO的國際互認還不具備條件,完成認證和實行嚴格管理存在一定的成本,過早的將大部分企業(yè)列入范圍,會使他們因成本過高而受到負面影響。最重要的是,我們實施認證對象的價值取向不完全是安全問題,主要還是基于海關(guān)管理職能作用的考慮。在現(xiàn)有海關(guān)人力、物力資源條件下,我國海關(guān)可以考慮在對AA類企業(yè)施行中國特色AEO制度相關(guān)優(yōu)惠的基礎(chǔ)上,發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會的作用,把中遠、聯(lián)想、海爾等國際知名企業(yè)作為試點,在上海、青島等地率先實行,推進我國AEO制度的國際互認,然后逐步推廣至供應(yīng)鏈中的各個經(jīng)營者。各類進出口相關(guān)企業(yè)都應(yīng)當未雨綢繆,檢查已擁有的被廣泛應(yīng)用的、國際通用的證書,比如ISO,TAPA及C- TPAT等,便于取代國外AEO某些方面的標準。

各級海關(guān)應(yīng)當及時利用互聯(lián)網(wǎng)、公告欄、各類報刊雜志等開展宣傳,并適時對企業(yè)人員進行培訓,廣泛介紹AEO制度,提高認知度,為AEO制度的全面推廣實施打好基礎(chǔ)。